2006年4月21日，晚上19：00至21：00，风入松公共管理系春季第一次读书活动在图书馆二层会议室举办。此次读书活动讨论的著作是胡伟的《政府过程》。参加本次活动的教师主讲人为公共管理系的李晓男老师。学生主讲人为04公管陈小斌同学。参加本次活动的还有公共管理系的学生以及我院其他系的学生，现摘录以下部分实况：
主持人：列宁曾经说过，政治是经济的集中表现。毛泽东在其早期著作中也曾强调：政治是统帅、是灵魂。在全面实行市场经济的今天，中国共产党通过政府来治理和影响经济。那么，中国政府的运行体制到底是怎样运作的？它如何来影响现今中国的社会经济呢？通过胡伟的这本书，我们能对中国共产党领导下的政府运作体系有一个系统深刻的认识。我们今天很荣幸的邀请到了公共管理系的李晓男老师作为教师主讲人，来自04公管的陈小斌同学将作为学生主讲人。下面先请胡小斌同学为我们讲解他在阅读本书时的一些感想和见解，然后请李晓男老师结合胡小斌同学的发言为我们具体讲解本书。此后进入自由提问时间，大家可以就自己的问题和主讲人进行探讨。
陈：请允许我先介绍一下本书作者。胡伟，法学博士，现任上海交通大学国际与公共事务学院常务副院长、教授、博士生导师。他的研究领域主要是比较政治学。他在研究中国政府运作方面有着很大的影响。政府过程有着广义和狭义之分。广义的概念指在特定的政治共同体中获取和运用政府权力的全部活动。狭义的概念指政治学中的一个研究领域和一个研究方法。本书主要探讨狭义方面且更为为关注动态的政府运作过程，本书研究领域包括：公共政策的运作过程；国家政策如何制定和执行；权力如何运作。他运用经验研究方法，与国内大多数学者不同，他运用大量实证，注重现实，书中利用大量的案例分析研究当代中国重大历史事件来得出结论。书中主要研究政府实际运作的体制和结构状况。本书中政府的概念主要是社会公共权力，广义的社会公共权力指政府，即行使国家权利的机构。狭义的政府概念指国家政权中的行政机关。本书中此概念时而广时而狭。书中公共权力的概念与以往稍微不同，它把中共组织也包括其中，具体有人代会，法院和检察院等。本书的另一个特点是主要探讨中央一级的政府过程，而地方的活动则很少涉及。下面我介绍一下本书的两大体系结构。第一至三章论述了当代中国政府的结构，作者在第一章中具体讲到了宪政，人大和政党等；第二章和第三章分别讲述了体制化的政府过程以及人格化结构。作者重点说明了体制化结构和人格化结构的积极和消极方面，在人格化结构的一些方面对西方的传统观点提出了挑战。第四至第七章主要讲述了当代中国政府的功能。这里从利益表达，利益综合，政策执行，政策制定和政治沟通进行了剖析。前面三者的实施都离不开政治沟通。利益表达，利益综合，政策制定是政策执行的前提，而利益沟通则贯穿了始终。
下面我重点谈一下体制化结构与人格化结构的关系和影响。在体制化结构中，党政军位于最高地位，政治地位决定权力大小。而在人格化结构中权力与职位联系并不紧密，权力更多的来源于人际关系和政治人物的个人影响等。在毛泽东时期，刘少奇的国家主席职位突然地，几乎没经过什么程序就丧失了。相似的，在邓小平为领导人时期，赵紫阳和胡耀邦都曾是党的总书记，但先后都因得不到邓小平的信任而下台。但权力和职位也不是完全矛盾的，毛泽东和邓小平也都在党政内担任过职务。但毫无疑问，在人格化体系中，人格化重要于体系化，中共的党章经常根据领导人的意志被修改就反映了这一点。西方通常是体制化结构，而中国由于历史文化的影响，人格化的意味更重一些。在人格化结构中，领袖和其他人的关系是否和谐是人格化是否牢固的关键。在毛泽东时代，毛超乎与其他一切权力之上，底下的人的权力互相制约。举个例子，六十年代周恩来担任总理，林彪担任副主席，林的权力要大一些，但林又同时担任国务院副总理，受周恩来的领导，以此来实现权力相互的制约。作为一位勒里斯马型的领导人，没有任何结构能对毛的地位产生影响，制度只针次级人。人格化结构体制使领袖的权利达到了顶峰，难于对领袖产生有效越约束，从而势必过度依赖贤人政治。人格化结构向体制化转化已成定势，但如何保证过渡期间的稳定，这是中国的一个难题。由于中国较特殊的历史文化，人格化结构还会长期的存在。功能过程的状况取决于行政结构状态和党政组织结构。中国实行党政双轨功能结构系统，它有自己的特殊的特点即各级党组织具有决策的功能。当代中国的执行系统是党政共行的双轨制度。党作为决策者，在执行方面也参与其中，形成以党代政的局面。党政的这种权力结构的协调对行政效率影响很大，如果党政之间在执行方面不能够协调一致，就会造成行政效率十分低下的局面。它的另一个弊端是造成机构重叠。当代中国政府行政体系是矩形结构，地方受同级政府的领导，又受到国务院相关部门的管理。上下左右交错，大大降低了行政效率。就出现了推诿责任，机构庞杂，审批一个项目需要无数公章，上下命令冲突的现象。中国的行政执行难以按照法制进行，人治的色彩很浓。特征有：1）权力精英在行政执行中起决定作用2）人格化在政府过程中处于非常重要的地位。政治精英在政府过程中有极重要的作用，所以现在中国很重视官员的教育，如加强“三个代表”和保先教育等。中国现在非常强调法制，但客观上中国在短期内难以突破人治，这不是选择的结果而是无法选择的结果。中国的传统政治对现今政治影响很大，传统的政治中就是强调人治而不要法治。德主行辅是儒家所倡导的，法家其实也是变相的人治，法制只不过是他们的一种手段而已。中国崇尚贤良政治，重视理法德行的关系，儒家强调人，对人的德才非常重视，重视人的选拔，在中国封建社会一直延续的科举制度就是一个例子。儒家提倡上级对下级和让，下级对上级敬从这样一种和谐的人际关系。从当代政府的运行中我们还是可以看到古代文化的影响。作者提到了三种影响政策执行的因素1）政策问题的性质。2）政府规划的合理性。当代中国的政策性浪费很多，不顾自己的经济和全局，大搞形象工程。政策规划不合理，造成社会经济资源的浪费，这一现象越来越多。3）政府的实施条件和自身能力，例如国家扶持高校的“211”工程计划就因为资金缺乏而没有得到很好的落实。不同的时代，执行的表现方式也不同。在毛泽东时代，党和政府有绝对的权威，政策的执行雷厉风行，但理性不够高。邓小平时代理性有所提高，决策的民主化合理化有所发展，但政府施政能力不足，往往是“上有政策，下有对策”，不管中央的政策多么正确也不能保证执行，损害了政府的威信。造成执行能力障碍的原因包括机构重叠冗杂，官僚主义和人治的腐败等原因。中国的法制不完善，势必会造成许多问题。除上述外，还有两种现象值得关注。在中国，地方主义导致的行政分散主义使许多非法行为合法化。为什么煤炭瓦斯爆炸屡屡发生？一个重要原因就是煤炭对当地经济贡献很大，虽然中央抓得紧，但地方总不肯落实。政府执行中不良示范的引导。在中国沿海地区，中央对它们有特殊的优惠条件。它们中间有些地方变通甚至不执行中央政策，这就诱导内地其他省市也拒绝执行或者创造性的执行中央政策。我讲完了。谢谢。
主持人：谢谢陈小斌同学的讲解。我接下来对他的发言作一个总结。他首先讲到了政府过程的含义，重点讲了政府过程到底是是那么。接下来他讲的是本书当中政府的概念和本书的结构体系，然后重点提到了人格化结构和体制化结构的区别，最后他讲述了政府执行过程及其因素和障碍。下面我们请李晓男老师结合陈晓斌同学的发言进行讲解。
李：首先我对这本书是比较赞赏的，这本书的影响很大，在国内学界中反响很好。国内相似的研究很多，例如上海学者出版了《当代中国政府理论研究丛书》，本书其实是其中的一本，但却以胡伟的这本书最为成功，原因是其他的书大都只对静态的政治体系如宪政体制和国家结构形式等进行了研究。但却几乎没有从政治动态层面研究中国政治的专著，比如如何产生政府和如何执行政策，公民如何来影响政府过程等，本书可以说是从这个角度研究中国政治的第一本著作。当然，它的价值远不仅此，它提出了研究中国政治的分析框架，如何对政治进行有效分析的方法。那么如何进行分析呢，过去使用马克思的阶级，经济理论对政治进行分析。在马克思主义中国家是一个阶级压迫另一个阶级的工具。但本书作者采用的是阿尔蒙德的结构功能体系研究方法，以当代中国政治为个案进行分析。阿尔蒙德是比较政治学的开山鼻祖，大家如果对这方面感兴趣的话可以研究一下他的这本《比较政治学》。阿尔蒙德的结构分析方法其实是将美国学者伊斯顿的社会系统理论和帕森斯的结构功能体系两种理论结合了起来。伊斯顿认为认为：整个社会是一个大系统，其中又包括政治、经济、文化三个子系统，这些子系统同环境存在着互动关系。伊斯顿从系统和坏境中抽离出三个阶段——输入，转换和输出。输入和输出属于政治系统，而转换就是关于环境方面的。阿尔蒙德又结合帕森斯的结构功能理论认为，每一个政治系统，不管其社会性质如何，都由不同的政治机构组成，如立法机关，行政机关和法院这些主要的国家机构。此外有一些机构可能过去不认为是政治机构，只存在于环境之中，如政党和新闻媒体等。他认为这些机构对政治的影响也极大，我们应该养成一种动态的分析观。每个系统都由不同的机构组成，每个机构都履行不同的政治功能，但同一政治结构的功能可能是有差别的。如我国的司法机关和国外的司法机关的职能就不尽相同。任何政治系统从功能的履行方面都包括三个方面1）系统的维系。即人才的选择2）政治社会化。民众是否认同此政治系统是极重要的，通过政治社会化可以对民众形成一定的态度，如果民众不认同你，反对你，那这个政治系统是无法维系下去的。3）政治沟通。即信息的传递和交流。还有一个层次就是过程层次。在政府过程这本书中胡伟只研究了其中的这一个方面。关于政府过程，阿尔蒙德认为主要就是政策制定与执行，还有一个层次是对政策结果进行评估，最后根据达到预期效果的程度，引入反馈，再输入政治体系当中。在政府过程这本书中，胡伟基本把这些框架拿了过来。我是这样看这本书的，先看本书的引论对胡伟的研究框架有一个了解，然后看政治结构，最后是功能。刚才胡晓斌同学重点对体制化人格化进行了分析，其实我认为，对一个国家的政治结构分析应先分析它的宪政体系。研究一个国家的政治关系，各机构中的权利关系，应该先对这个国家的基本政治体系有一个大致的了解。“体”是一个系统的构成体，是指由哪些机构构成的。“制”是指权利运行规范。政治的核心是国家政权，它是具有国家强制力的，故此权利不能滥用而必须遵循一定的原则。政治体制与国家构成体的关系，国家政策的制定依据什么，怎么执行，要研究这些，最根本的是要了解国家的宪法。我国宪法规定，人民代表大会具有最高立法权，其他机构法规等依此展开而来。与此相对应的是，美国宪法明确规定了三权分立的政治体制。中国权利行使规范是民主集中制，美国则是依法行政。美国宪法中明确规定了总统和两会的权限。中国各机构的权限则富有弹性，我在这里先不对它们的优劣进行评论。当然，，近看宪法是远远不够的，还有一点很重要，就是要看实权到底掌握在谁的手里。英国的权利掌握在三方手里——君主，行政和立法，巴杰特认为，英国的实权其实在下议院手里，实际被内阁所操控。中国的实权毫无疑问掌握在中国共产党手中，实际上是一个党政一体化体系，中共对政府进行组织上的领导。在中共党内实行的也是民主集中制。民主应该落实于个人层面，决策者不能“家长制”。中国的政治体系中，中国共产党是权力核心，党领导全国事务，依据什么呢，这应该从党章上找。要了解种政治，有两个东西必须去看，一是宪法二是党章。必须把中国宪法的来龙去脉搞清楚，并且逐条逐款的研究党章。中国现今政治有两条重要政治规范，一是民主集中制，二是党政分开。现今的政治规范就是以后者为突破口的，当然，党内民主也很重要。中国实行的政党制度为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这既不同于国外的一党制，也不同于多党制，只有中国共产党是执政党，其他的都是参政党。政治结构不仅是横向的，而且也是纵向的——中央集权制度。美国的中央政府和地方州政府则是平行的，中央地方关系的改变必须经过宪法的修改，地方享有很大的权利。在美国，修宪是一项复杂、漫长的过程。两种情况下可以修宪。一是国会参、众两院2/3的议员投票支持修宪，而且修正案得到全国50州中3/4州的批准二是全国50个州议会中的2/3议会要求召开制宪会议，而且3/4的州批准修正案。这种情况迄今尚未发生。而在中国，中央和地方的关系非常灵活，中央给地方的权力“想放就放，想收就收”。中国政府的另一项改革突破口就是“分权”。
阿尔蒙德强调，必须重视系统和环境的关系。系统形成政策时要了解环境，我国的政治系统使用的“群众路线”，“民主集中”就是这方面的体现。这一点不同于西方，在政策性成过程中，有关利益集团会向政府施加压力。中国政策的形成是自上而下的，政策的合理性取决于能否走群众路线。改革开放之前，利益结构非多元化，但现今就不同了，这一点也是很值得研究的。必须注重人民民主，发扬党内民主，而后者更为重要。关于体制化和人格化权利结构，这里不再多说了。下面将一下政府过程的几个步骤。利益表达是政府过程的开始，现代社会中，利益多元化趋势愈来愈明显，但在中国，公民表达不突出。下一个是利益综合，包括综合各政党和其他利益团体的意愿，在中国的利益综合主体有工会、共青团、人大、民主党派、政协委员等。接下来是政策制定，这就牵涉到了公众议题。公众议题包括正式议题——决策者认为哪些议题可以纳入政策规范中，公众议题——公众自发地发起议题。中国主要是正式议题，人大是我国的法定政策制定者。最后是政策执行。在执行方面，党政必须分开，执行的具体工作应由政府来完成，党主要把握政策的大方向，这样也有利于提高行政效率。中国政府部门是矩阵结构，下级部门不仅要接受同级部门的领导，而且还需接受国务院有关部门的领导。国务院授权下面部门的权限往往不太明确。据个例子，有段时期，商业部决定取消所有饭店的星级评定，改为五级标准评定，而同时国家旅游局又规定涉外饭店保留星级评定标准，这就是管理冲突的一个明显事例。国务院应依据权限划分和职能变化来确定各部门的职责。政策执行有两种模式，1）官僚模式和动员模式。我国是典型的动员模式，一项政策的出台要先动员群众，然后就会迅速的执行下去。西方则是严格地按照官僚模式进行。2）人治执行方式和法制执行方式。我国基本上是人治执行方式，官员治理，这在短期内无法改变。其实我们也需要正确认识人治模式，西方近年来的研究也重视研究Y理论和X理论的结合。人治的重心在人，法就可能变通，就可以视法可有可无，可能视法可有可无。人治和德治是有区别的，德治是人治的理想模式，人治的长处也在德治。政府官员应该勤奋，敬业和具有相当的人格魅力。尤其在中国古代，并不是对德要求很高，而是要求官员有极高的人格魅力。圣人并不需要多做什么，只应该南面而坐，人民就会拥护你，从而你的人格魅力将影响整个天下。周恩来就以其人格魅力感召了许多人。但问题是，这样的人太少了，而且评价标准很难把握。还有一个问题是，这样容易形成“人在政在，人亡政亡”的局面。虽然不可否认，德治具有很多优点，但它的局限性也很大，理想的方法是将人治和德治结合起来。再谈一下影响政府执行的因素。首要的一个因素是政策问题的性质，它的可行性如何。政策不能太乌托邦，毛泽东时代的政策就过于不务实。但目前中国的形势好多了，变的务实多了。第二个是政府规划的合理性。我觉得这纯粹是一个技术问题，只要小心地，科学地进行规划，应该能避免许多问题。第三个是关于政府的施政条件。这主要是看政府是否有钱和有人。现在中央和地方的财政关系已经成为了人们关注的焦点。据王绍光等的研究，应该加强中央财政的汲取能力，他说在美国的进步时代（类似中国的现在），官员的贪污腐化问题也十分严重，但自全国进行了一次税制改革后，政治就清明了起来，政府的行政效率也大大地提高了。据此看来，公共财政处理的是否合适与政府行政效率的提高有很大关系。政策的执行不能忽视环境问题。广东肉联厂建于84年，拥有现代化的屠宰车间，但是十年后，随着体制的开放，私人屠宰车间一下冒出来很多，这就是环境的影响——“生不逢时”。总之，一个项目的实施要密切注意周边的环境变化，环境的变化可能会使大量投资打了水漂。
说了这么多关于这本书的话，我们不能不提到读这些书时感到的一些缺憾。比如这本书对微观研究太少，大部分是研究宏观方面。书中的材料基本都是九十年代前后的，九八年后的很少，事实上，中国政治在九八年后所起的变化极大，本书对政治变革的反应稍显不足。但无可否认，这本书对研究中国政治有较大价值。尤其是对初学者，大家应该对中国政治有一个宏观的把握，这本书尤其适合他们。学界对中国政治有很多的研究，但在宏观把握方面却显得不足。我们如果对宏观政治缺乏了解，很可能会把许多问题搞混，有可能对一些伪问题进行复杂研究。我看过一个电视节目，两个博士嘉宾把女博士找对象难上升为公共政策问题研究，这就是一个明显的伪问题。我们面对一个问题时，应明白关于它的一些基础问题，应对它进行事实上的描述，然后再结合一套框架来分析。我就讲这些吧。
主持人：刚才李老师从以下几个方面进行了讲解。他先讲到了阿尔蒙德结构功能体系的一些基本情况，对比了中外政治体系规范，讲到了当代中国改革的两大突破口，研究一个国家政治体系应该先看这个国家的党章和宪法，最后谈到了政策的执行。下面进入师生讨论阶段。
同学提问：李老师好，我们可以注意到一个现象，现今录取公务员，基本都是党员，我们强调党政分开，在基本一党的政府里，这些怎么分呢？
李老师：首先，党政分开主要是指职能的分开，并非指人员的分开。党对中国进行三大领导：组织领导，思想领导，政治领导。胡伟说党政应该分开，其实党政很难分开，而且中国也无明确规定党政的职能。有一个现象，在中央党政分开的迹象很明显，但越到基层，这种趋势就越不清晰了。党的一把手和政府一把手之间怎么协调是个很关键的问题。过去党政不分，政府相当于党的办事机构，政府不能独立。政府应该履行行政执行功能，党不应该干涉政府这方面的权限。大家都看过《亮剑》吧，那里面赵刚与李云龙的冲突和合作就能明显的看出党政关系。在实际中国政治中，政府与党各占一个山头，甚至人大也可算作一个山头。党不应该管具体的工作，应以合适的手段进行监督。这里就不能不提到一个现象——职位交错，相互制约。工作应该由行政首长负责，党的书记负责进行监督。
主持人：今天的读书活动到此结束。感谢两位主讲人的精彩讲解和各位同学的参与，欢迎大家参加下期的读书活动。
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